免罚轻罚规定完善行政处罚裁量权基准的指导意见

为进一步落实包容审慎执法监管理念，切实优化营商环境，根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《湖南省规范行政裁量权办法》，现就进一步贯彻落实《中华人民共和国行政处罚法》免罚轻罚规定，完善行政处罚裁量基准，提出以下指导意见。

一、准确把握免罚轻罚规定的适用情形和具体要求
    （一）免罚轻罚规定的适用情形
    《中华人民共和国行政处罚法》规定了应当不予行政处罚、可以不予行政处罚、应当从轻或者减轻行政处罚、可以从轻或者减轻行政处罚四种免罚轻罚情形。
    1.当事人有下列情形之一，应当不予行政处罚：
    （1）不满十四周岁的未成年人有违法行为的；
    （2）精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
    （3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
    （4）除法律、行政法规另有规定外，当事人有证据足以证明没有主观过错的。
    2.当事人系初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

3.当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：
   （1）已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的；
   （2）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
   （3）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；
   （4）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；
   （5）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
   （6）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。
    4.尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。
此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政处罚案件具有下列情形之一，不得作出行政处罚决定：
   （1）除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果五年内未被发现的；
   （2）违法事实不清、证据不足的；
   （3）行政处罚没有法律、法规、规章依据的；
   （4）实施主体不具有行政主体资格或者超越法定职权范
围、不具有管辖权的；
   （5）违反法定程序构成重大且明显违法的。
  （二）免罚轻罚规定的具体要求
   1.《中华人民共和国行政处罚法》规定的“违法行为轻微不予行政处罚”情形，必须同时满足违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果三个条件。其中，判断违法行为是否轻微，应当从违法行为的事实、性质、情节和社会危害性等方面进行综合考虑判断。
   2.《中华人民共和国行政处罚法》规定的“初次违法可以不予行政处罚”情形，必须同时满足初次违法、危害后果轻微、及时改正三个条件。其中，判断是否初次违法，应当根据违法行为的具体领域、时间、空间等因素合理确定。
   3.《中华人民共和国行政处罚法》规定的“没有主观过错不予行政处罚”情形，需要当事人主动提供“没有主观过错”的证据，且达到“足以证明”程度。行政机关要根据当事人提供的证据，结合有关客观因素、情况，综合判断当事人“没有主观过错”是否足以成立。

   4.《中华人民共和国行政处罚法》规定的“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”，既包括在行政机关尚未发现违法行为之前向行政机关主动供述自己的违法行为，也包括在被行政机关调查后主动供述行政机关尚未掌握的自己的其他违法行为。
   5.《中华人民共和国行政处罚法》规定的“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”，是指违法行为人在实施违法行为后，向行政机关或者有关机关揭发其他违法犯罪事实并经查证属实，或者提供重要线索使其他案件得以顺利查处，或者阻止他人的违法犯罪活动以及有其他突出贡献等情形。
   6.《中华人民共和国行政处罚法》规定的从轻处罚，是指在法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度内，选择较轻或者最轻的处罚种类或者处罚幅度；减轻处罚，是指在法律、法规、规章规定的行政处罚种类、幅度的最低限以下，给予其他种类或者幅度的行政处罚。
    二、全面梳理明确免罚轻罚事项并制定或者修订完善行政处罚裁量基准
   （一）全面梳理明确免罚轻罚事项
   具有行政处罚权的各行政执法机关，要按照本部门、本领域具体适用的法律、法规、规章的规定，结合权责清单、行政执法事项目录等确定的行政处罚事项，根据《中华人民共和国行政处罚法》关于免罚轻罚的具体规定，全面梳理本部门、本领域免罚轻罚事项，明确免罚轻罚规定具体适用的违法行为、法律依据、裁量阶次、适用条件和标准等内容，重点明确“违法行为轻微”“违法行为较轻”以及“没有危害后果”“危害后果轻微”“危害后果已消除或者减轻”等的具体标准，尽量压缩裁量空间，切实避免行政处罚的随意性。
    （二）制定或者修订完善行政处罚裁量基准
    严格履行行政裁量权基准制定职责。根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》设区的市、自治州人民政府及其部门可以依照法律、法规、规章以及上级行政机关制定的行政裁量权基准，制定本行政区域内的行政裁量权基准。县级人民政府及其部门可以在法定范围内，对上级行政机关制定的行政裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化量化。地方人民政府及其部门在制定行政裁量权基准过程中，可以参考与本地区经济发展水平、人口规模等相近地方的有关规定。

　　严格规范行政裁量权基准制定权限。行政机关根据工作需要依法制定行政裁量权基准。无法律、法规、规章依据，不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权益。对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。

   市直行政执法机关应根据本轮机构改革后行政处罚职能变化以及法律、法规、规章修订等情况，按照《湖南省规范行政裁量权办法规定》进一步制定或修订完善本部门、本系统的行政处罚裁量权基准。已制定行政处罚裁量基准的，要根据《中华人民共和国行政处罚法》关于免罚轻罚的具体规定，对已制定的行政处罚裁量基准进行修订完善，进一步细化或者增加免罚轻罚的裁量档次，明确免罚轻罚规定的具体适用情形。尚末制定行政处罚裁量基准的，要根据本部门、本领域实施的法律、法规、规章的规定，全面梳理并细化、量化具有行政处罚裁量权的内容，合理确定裁量范围、种类和幅度，明确不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的具体情形，并制定形成本部门、本领域适用的行政处罚裁量基准。

对梳理明确的免罚轻罚事项及其适用条件，要依法形成或者体现在本部门、本系统的行政处罚裁量基准中，供本部门和本系统各级行政执法机关在具体执法案件中予以适用。
    制定或者修订完善的行政处罚裁量基准，要按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条和《湖南省行政程序规定》第九十一条第二款的规定，以行政规范性文件向社会公布，并进行动态调整管理。行政处罚事项较多且主要面向市场主体执法的各行政执法机关，根据中国（湖南岳阳片区）自贸区建设、包容审慎监管等工作需要，可以单独制定针对市场主体的免罚轻罚事项清单或者柔性执法事项清单，并纳入行政处罚裁量基准进行管理。
    三、严格遵循免罚轻罚的实施程序和适用规则
   （一）在具体执法案件中，除依法可以适用简易程序的案件外，作出免罚轻罚决定前要严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》规定的立案、调查取证、权利告知、听取意见、审核审查等程序，并严格落实执法全过程记录制度相关要求，确保履职尽责有据可查。根据案件具体情况，对符合从轻、减轻行政处罚情形的，要根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第一款第（一）项的规定，作出相应行政处罚决定；对符合不予行政处罚情形的，要根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第一款第（二）项、第（三）项的规定，作出不予行政处罚决定。同时，要按照《湖南省行政程序规定》第七十八条第一款的规定，充分说明从轻、减轻或者不予处罚的裁量理由。
   （二）对梳理明确的免罚轻罚事项和依法制定的行政处罚裁量基准文件，行政执法机关在作出的行政处罚决定中可以援引并作为决定裁量说理的内容，但不得单独或者直接作为作出行政处罚决定的法律依据。对适用有关行政处罚裁量基准会导致处罚决定明显不当的，行政执法机关可以在不与法律、法规、规章规定相抵触的情况下，不予或者变通适用，但必须充分说明理由。
   （三）对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政执法机关应当按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十三条第三款的规定，对不予行政处罚的当事人进行教育；对不满十四周岁的未成年人不予行政处罚的，应当责令其监护人加以管教;对精神病人、智力残疾人不予行政处罚的，应当责令其监护人严加看管和治疗。
   （四）对当事人的违法行为需要责令改正的，行政执法机关应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款的规定，责令当事人改正或者限期改正。对当事人拒不改正或者不依法履行改正义务的行为，法律、法规、规章明确规定可以进行处罚的，依法给予行政处罚或者依法采取其他监管约束措施。
   （五）当事人有免罚轻罚规定的情形，同时又存在从重处罚情节的，一般不适用免罚轻罚规定。
   （六）当事人存在“确有经济困难”情形的，一般不直接适用免罚轻罚规定，经当事人申请，行政执法机关可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十六条第二款的规定，批准暂缓或者分期缴纳罚款。

四、工作要求

各地各部门要通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、行政执法评议、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查。要建立行政裁量权基准动态调整机制，行政裁量权基准所依据的法律、法规、规章作出修改，或者客观情况发生重大变化的，要及时进行调整。市直行政执法机关要加强对下级行政执法机关的指导监督，确保本领域、本系统免罚轻罚事项一致，标准统一。

各级行政执法机关要将制定或修订完善的行政处罚裁量权基准文件（含“免罚清单”）于每年8月30日前报送同级司法行政机关备案。工作中遇到的有关问题，请及时向同级司法行政机关反映。（联系人：市司法局行政执法协调监督科 彭晴雅）